探索框架协议采购标准化体系建设（上）
2023年10月10日 08:52 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 史学军
《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）将“小碎散”采购活动转化为“合纵连横”的规模优势，并引入全生命周期成本理念，科学合理地确定采购需求，形成充分竞争机制，赋予集中采购机构对采购第二阶段的监管职责。自2022年3月1日实施以来，《暂行办法》有效解决了协议供货和定点采购出现的买得便宜用得贵、越买越贵、入围结果和结算价格“两张皮”等问题，对于规范小额零星采购有着重要的现实意义。
为加快框架协议采购方式在全省域内规范实施，山西省公共资源交易中心（以下简称中心）紧紧围绕《暂行办法》和项目实施情况，先后多次开展实地调研，全面摸清存在的问题并剖析问题形成的原因，进而提出解决问题的对策，旨在探索一套框架协议采购标准化体系，引领全省框架协议采购工作科学、规范、高效地实施。
山西省框架协议采购工作基本情况
中心将探索框架协议采购标准化体系作为切入点和突破口，从采购流程、采购程序、操作规程、信息化建设等方面入手，积极指导各市中心开展采购工作，引领全省框架协议采购工作向前推进。
——搭建框架协议采购信息化平台。按照《暂行办法》的要求，在全国尚无经验和案例可循的情况下，中心积极配合山西省财政厅，率先搭建了框架协议采购信息化平台，并于2022年7月投入运行。该平台搭建在省财政厅的电子卖场下，实现了与省政府采购一体化平台的对接，第一阶段采购结果在电子卖场上架，采购单位在线上进行采购。具体来看，从采购单位的角度，该平台实现了在线申报采购计划、在线下单、在线签订采购合同、在线付款的全流程电子化；从中心作为征集人的角度，该平台实现了第一阶段征集入围、第二阶段管理的全流程电子化；从经营主体的角度，该平台实现了在线参与征集活动、在线签订框架协议、在线销售产品（服务）的全流程电子化。
——率先实施框架协议采购项目。在信息化平台搭建完成后，中心以激光打印机作为首个采购品目，在开展大量需求调查、专家论证的基础上确定采购需求、拟定采购方案、编制征集文件、发布征集公告，于2022年7月29日实施了全国集中采购机构首个框架协议采购项目。截至2023年9月初，中心共组织实施了激光打印机、省财政厅为中小微企业购买代理记账服务、车辆保险服务、乘用车、印刷服务、车辆维修和保养服务等6个框架协议采购项目，并指导各市中心开展了部分区域联动框架协议采购项目。
——制定《框架协议采购项目组织实施操作规程》。结合调研结果，中心了解到全省迫切需要统一的操作规程来指导工作。为此，中心制定了《框架协议采购项目组织实施操作规程》（以下简称《操作规程》），并面向全省征求意见。随后，中心共收到10条意见，经分析研究采纳了其中6条，并据此重新组织进行了修订。新的《操作规程》严格规范了采购项目实施的全流程、各环节，为开展框架协议采购工作提供了制度保障。
——推行“承诺+信用”方法。为减轻经营主体的成本压力，中心在实施框架协议采购项目中大力推行“承诺+信用”办法，即在资格审查环节经营主体只需提供满足相应条件的书面承诺，不再提供财务报告、纳税社保等证明材料，从而减少了经营主体参与征集活动的人力、财力和精力。如有不实情形，经营主体将依法承担相应的法律责任，倒逼其强化遵纪守法、公平竞争的意识，有利于形成公开、公平、公正、诚信的框架协议采购营商环境。
存在的问题
——采购需求标准制定难度大。山西省集中采购目录内货物类品目共25个，种类繁杂、参数多、分包复杂、最高限价难以确定，主要表现为：一是需求编制工作量大。鉴于打印机、台式计算机、家具等品目对应的产品数以万计，采购单位若想开展需求调查，摸清产品的各项指标参数，则需投入大量的人力和时间，导致工作量呈指数级增长。例如，对于一般性的采购项目，中心工作人员在1个工作日内就能完成前期文件制作，而对于框架协议采购项目，仅一个品目的需求调查，中心工作人员花10个工作日也难以形成需求初稿。二是需求编制专业性强。像电梯这类专业性要求高的品目，对工作人员的专业素质要求也高，导致其采购需求的制定更加困难。
山西省集中采购目录内服务类品目共8个，需求编制困难重重，主要表现为：一是服务要求维度多。车辆维修和保养属于区域联动项目，需综合考虑省、市、县、乡四级实际需求，且采购标的有公务用车、摩托车、垃圾车、道路养护车等车辆维修，加上保养种类多、配件多。二是服务标准难以统一。在印刷服务品目采购中，中心严格按照省财政厅《开运体育(中国)有限公司省直部门印刷费支出标准》的要求，对公文印刷、资料汇编、单色、彩色宣传页设置了最高单价标准，但各市财政部门并没有出台相关的指导文件，市中心在执行采购时只能结合市场供给情况和地方经济情况确定最高限价标准，导致标准难以统一。
——框架协议采购信息化平台功能不完善。目前，全国大部分省市框架协议采购工作尚处于摸索阶段，没有成熟的经验可供借鉴，在框架协议采购信息化平台建设方面也没有明确的标准可供参考。中心使用的信息化平台由于在时间紧、任务重的情况下搭建完成，因此还存在灵活性差、功能单一、测试不够、技术响应不及时等问题。例如，该平台开始仅有货物类一个模板，后面根据项目实施的需要增加了服务类模板，但鉴于服务类项目个性化差异较大，一个模板难以满足实际工作的需要。又如，在印刷服务项目实施中，该平台不具备经营主体统一折扣率报价功能，而现场开发测试耗时较长，直接影响了项目进度。
——个别框架协议采购结果不够理想。货物项目框架协议采购的入围供应商是产品的厂商或者厂商唯一授权供应商。作为全省货物项目的征集人，中心希望更多的厂商参与到征集活动中，也希望大品牌、质优价廉的产品能够入围，参与到第二阶段采购中，但从已经实施的个别项目来看，结果并不理想。一是存在部分供应商不了解的问题。有的供应商对框架协议这种全新的采购方式闻所未闻，根本没有关注采购活动。例如，某大型保险公司就因为不了解这种采购方式而错过了报名时间，未能参加征集活动。二是存在部分供应商不会用的问题。有的供应商虽然了解一些，但是看不懂、不愿学，导致不会用的问题。例如，在印刷服务项目中就有供应商不会使用信息化平台，未能成功解密，导致无法参加后续的评审活动。三是存在个别大企业不重视的问题。个别规模大的供应商习惯于老经验、老办法，对征集活动不够重视，其响应文件制作得比较粗糙，因存在低级错误而导致废标。
——第二阶段对供应商的管理机制不健全。目前实施的项目对第二阶段的管理仅局限于价格管理，即入围产品的成交价格不高于入围价格，还没有建立供应商综合考核和评价机制。例如，对不按时履约、以次充好、服务质量差的供应商缺少约束条款。另外，目前用户反馈渠道局限于电话、微信公众号等，缺少在线用户反馈和评价模块。此外，信用评价机制要与现有采购一体化平台对接，但财政部门尚未建立相关的量化指标，也没有系统开发的实际需求。
原因剖析
——对框架协议采购工作认识不足。自《暂行办法》出台以来，中心部分工作人员认为框架协议采购方式就是将协议供货和定点采购换了一种说法，对法律学习的不深、不精、不专，导致存在用老办法解决新问题的工作思路，没有真正认识到上述采购方式的本质区别，也没有清晰认识到中心作为征集人提出采购需求的工作难度，更没有认识到经营主体响应程度已成为影响采购结果的关键因素，对整个框架协议采购全流程工作量的估计、工作难度的认识不够到位。
——向先进省市学习得不够。自《暂行办法》出台以来，中心还停留在依靠以往经验和自己对政策的理解来推进项目实施，向先进省市学习得还不够。例如，截至2023年9月初，江苏省政府采购中心已完成了集采目录内25个品目的采购工作，位列全国首位，但中心尚未前往实地学习、当面取经。此外，中心对自身在全国所处位次还不够明确，主动担当作为、敢为人先的劲头不足，缺乏定向发力、揭榜挂帅、勇争一流的干劲。
——一体化推进省市框架协议采购工作力度不够。中心与各市中心长期以来在行政体制上不相隶属，导致在框架协议采购工作中各自为政，都是按照本级政府或财政的要求执行采购工作。中心基于上轮部分品目协议供货和定点采购到期的现状，将工作重点放在了组织项目实施、信息化平台建设上，没有与市中心形成良好的联动协作机制。笔者认为，省中心作为全省框架协议采购工作的带头人，缺乏总体的规划和合理的分工，在精准化研究、一体化推进方面力度不够，导致各市服务类项目需求编制投入大量重复劳动力，出现同一品目采购需求差异性大的问题，影响了全省框架协议采购工作的整体进度。
——破解信息化平台“建用分离”问题的举措不多。全省框架协议采购信息化平台建设单位为省财政厅，省中心和各市中心为信息化平台使用方，存在明显的“建用分离”现象。由于中心不是真正意义上的甲方，导致实际工作的需求承建方不能快速高效地响应，严重影响了工作效率。针对这一现状，中心在沟通协调、需求跟进方面发力不够，没有对信息化平台功能完善、故障修复、技术支撑等设置明确的时限要求，也没有建立常态化需求对接机制，导致承建方对中心的需求不够重视，信息化平台支撑作用没有真正发挥。
（作者系山西省公共资源交易中心政府集中采购三处处长）
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